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推動全民參與再生能源發展政策之展望

2011/12/05 經濟部能源局 點閱人次: 540

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▓撰文:施俊宇、高銘志

近年來大眾透過參與公聽會等方式,致力維護環境永續發展,而再生能源發展攸關臺灣發展潔淨能源、降低溫室氣體排放之成效,然觀察相關公聽會會議紀錄,民間發言及出席數均較少,雖其內容多著重於專業探討,惟觀察國際發展,推動全民參與已成趨勢,本文擬從國際及兩岸實施概況分析,提出推動全民參與再生能源發展政策之看法。

2009年全國能源會議達成許多重要共識,包含推動教育宣導、擴大全民參與,邁向低碳生活方式等結論,惟以往執行多經政策宣導,人民則係「被動式」得知,憲法雖未明文列舉「環境權」,惟增修條文第10條第2項宣示:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」環境權得否做為獨立基本權加以主張,學界或實務雖仍有爭論,不過大眾從「被動式」告知逐漸轉變為「主動式」參與,為營造綠色家園發聲,藉由公聽會等方式表達意見,不啻為環境權之展現。而擴大全民參與聽證程序亦為主管部門所重視,再生能源的確攸關臺灣發展潔淨能源、降低溫室氣體排放之成敗。

觀察近幾場再生能源電能躉購費率公聽會,多由產官學界代表發言,民間雖也有代表出席,然發言及出席數則相對較少,躉購費率雖攸關業者決策,與民間關聯較少,惟考量歐盟再生能源政策趨勢,於歷經初期設置爆量後,逐漸從鼓勵大型地面型發電裝置(如太陽光電)走向鼓勵住宅屋頂型小型發電裝置,使全民也可負擔再生能源發電成本,朝低碳家園目標邁進。是以,本文將從全民參與角度出發,藉由國際經驗之思考,嘗試提出適合臺灣再生能源發展之看法。

過去臺灣發展再生能源之省思

政府於再生能源發展初期,藉由提供業者投資誘因,如實施FIT(電能躉購制度:政府規定既有電力業者須以一定電價、相當時期躉購再生能源發電)或RPS(再生能源配額制度:政府規定每年須有一定比例係再生能源發電)等機制營造發展再生能源環境,甫實施不久之「再生能源發展條例」第8條第1項便課予電網業者收購再生能源發電義務,即所謂FIT制度,該條例第9條第3項並要求躉購費率不得低於國內電業化石燃料發電平均成本,並於第16條第1項提供公司法人免徵進口關稅優惠。

於推廣再生能源發電初期,確有需要以較優惠價格躉購加以推廣,然以太陽光電為例,該設備具降價幅度大、技術成長快之特性,初期若予過多優惠,可能造成競相增設以取得利潤,超越原先目標而造成投資浪費。觀察德國、西班牙、義大利太陽光電發展,可發現此種爆量現象,而各國也做出因應對策,如訂立自動下調機制、密集下修躉購費率、減少或停止躉購大型地面型設備等措施;而風力發電部分,臺灣西海岸及外島擁有絕佳環境,然因颱風侵襲頻繁,國外製風力發電機是否適合此環境,實有疑問,且風機保養及修復費用所費不貲,以往風力及太陽光電多由企業設置推廣,民間則少有參與空間。

臺灣發展再生能源之走向─以風力及太陽光電為例

臺灣地狹人稠、土地取得成本高昂,離岸式風力發電似乎是不錯的選擇,然參考中國大陸發展經驗,最大影響因素為海域使用區劃分複雜、主管機關眾多,致劃設區域不定且須遠離沿岸,而越遠離沿岸裝置則保養成本越高。省思臺灣發展風力發電現況,離岸式風力發電廠設置申請,實際上依「電業法」及「電業登記規則」相關規定辦理,申請文件除籌設計畫書及環境影響說明書外,其他如海底電纜路線劃定勘測許可、漁業及礦業權變更或意見書、軍事管制及船舶航行相關文件,均須經各主管單位(如國防部、環保署、漁業署等)核可方得籌設,主管機關可謂相當多元,行政程序實難謂簡化,且離岸式風力發電需大規模資金及技術,民間難以負擔。

至於太陽光電部分,參考德國、西班牙、義大利獎勵民間設置小型發電設備之法制,本文擬提出幾點推廣機制供政府促進全民參與再生能源發電參考:

一、降低行政程序障礙

為獎勵民間裝設小型風力發電裝置,似有必要思考設計更為簡便之行政流程,同時考量其對環境之影響多寡,宜檢討小型風力裝置同樣適用環境影響評估之必要性;小型太陽光電發電設備設置流程及執照申請亦應簡化。

二、小型再生能源發電裝置之FIT機制

綜觀2009至2011年太陽光電躉購費率表,對象均針對裝置容量1kW以上之發電設備,惟裝置容量小於1kW之發電設備獎勵機制則付之闕如,2011年引進競標機制降低躉購費率,雖仍對自用住宅設置發電設備者提供固定價格躉購,然仍未規定小於1kW之發電設備獎勵機制為何,故小型風力發電獎勵機制則尚未明朗,似有必要檢視調整之。

三、小型再生能源發電裝置租稅優惠

義大利針對小型再生能源發電裝置提供租稅優惠,主要係提高設置者加值稅及財產稅之扣除額,值得臺灣進一步針對小型再生能源發電裝置擬定更為細緻之租稅優惠規定。

結語

我國位於亞熱帶,全年日照率甚高,政府除積極推動裝設太陽能光電板外,對太陽光電發電躉購政策走向,相信未來將逐漸著重於小型屋頂型發電裝置,住宅屋頂裝設太陽光電裝置之景象將不罕見,而小型風力發電亦是值得政府推廣全民參與之再生能源發電機制。若主管機關受限於預算而無法提供長期補助,或可參考美國或歐盟經驗,對家戶自用電力使用後尚有餘額者,可藉由餘電躉購(Net Metering;係指躉購剩餘電力,惟須與電網併聯)或電價抵免(如美國一些區域型電力系統提供此優惠,惟上限止於全額電費抵免)等措施獎勵發電,所需經費或許可參考再生能源發展條例第7條規定設置基金支應。臺灣目前再生能源法制相對於國外相異甚大,在發展再生能源初期,參考各國立法實施經驗實有助於我國整體法制,然於實施後即需因應在地生活之需求,推動全民參與,使再生能源政策更臻完善,往低碳家園之目標邁進。(作者為清華大學科技法律研究所研究生與助理教授)


關鍵字:再生能源,全民參與,風力發電,太陽光電,推廣機制

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