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國際能源,安全的主張 國際能源安全政策的評析與借鏡

2013/12/05 經濟部能源局 點閱人次: 457

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▓撰文:陳詩豪(台灣經濟研究院研五所)

1973年,中東爆發以阿戰爭導致石油危機後,能源安全開始被視為國家經濟安全的重要部分,各國均會依據自己國家的特性,設定能源安全維護措施,以因應多變的國際能源情勢。

能源安全,能源政策的核心

能源是國家經濟發展與社會民生不可或缺的基本要素,一旦能源發生短缺必然會對一國的經濟與民生造成非常嚴重的衝擊。1973年中東爆發以阿戰爭導致石油危機,就對國際的經濟造成極為嚴重的打擊,讓國際社會體認到石油供應並不是穩定無虞的,必須針對這個問題加以關注因應,否則很可能產生社會經濟的衝擊,甚至危及國家正常運作。能源安全的概念就此而生,1974年,國際能源總署(IEA)成立,並正式提出以穩定原油供應和價格為核心的能源安全思維。

國際能源總署(IEA)提出能源安全的概念之後,能源安全很快的為各國所關注,能源安全也很快的成為各國能源政策的主軸。事實上,根據國際能源總署(IEA)對能源政策(Energy policy)就提出了以下的看法,「能源政策應該要能滿足永續發展的3E均衡目標,亦即:需同時兼顧能源安全(Energy Security)、環境保護(Environmental Protection)及經濟成長(Economic Growth)此3個面向目標,才是一個完整的能源政策架構」(詳圖1)。其中,能源安全就是最先須達成的政策目標,也是能源政策最重要的核心。

能源安全,持續擴大的思維

然而,隨著不同國際情勢不同的發展階段,能源安全的內涵也不斷的演進。現階段,對於能源安全的思慮已經從傳統上,考慮能源生產國地緣政治格局所形成的制約因素,例如中東區域緊張,逐步納入了國際恐怖主義對於能源設施的襲擊威脅、中國大陸和印度等大國經濟崛起造成對能源需求的急速擴增、全球化趨勢使得能源產銷的競爭,以及國際市場投機客的炒作對國際能源供需的影響等等重要因素。

因此,對於能源安全的思維,也由初始「穩定原油供應和價格」的概念,進一步的擴大到了整體能源的供應安全、運輸安全、使用安全,考量的構面必須擴及到能源供應鏈的整個系統。因為如此,對於能源安全的應對措施,已經不僅在如何保障取得能源資源,更必須是多項措施構面的相互整合,透過能源來源的確保、供應設施的維護、產銷供應鏈的建置、訂價機制的設計等,相互之間加以配合方能達成。也就是說,因為國際能源情勢的瞬息多變,要達成能源安全的目標,必須採行的措施也將會更為複雜多元。

能源安全,保障與維護

世界各國雖然國情及能源情勢有不同,但無論如何各國之間有何差異,能源安全都是各國能源政策的核心,如何達成能源安全都是各國首要的政策目標,只是因為能源情勢不同而會採行不同的做法。以下針對美國、日本、以及韓國的能源安全措施進行簡單分析評論,讓讀者感受與暸解到,不同國家會依照其政策偏好與資源條件達成能源安全目標,但是所必須付出的代價也會有所不同。

能源安全,評析與借鏡

隨著環境的變遷,能源安全各面向的表現也隨著不同階段的國際情勢演變而有所轉變。由各國能源安全措施可以發現,各國會依據其國家個性設定不同的能源安全政策目標與執行措施,美國國力正處鼎盛,注重的是技術發展與外交實力;日本經濟實力足夠,採行的是大量的石油安全存量與對外的能礦資源採購;韓國重視能源價格競爭力,注意的是維持供需的平衡與利用較低成本的核能。

對於臺灣而言,能源主管機關所提出的能源安全目標是:「建立可負擔、低風險之均衡能源供需體系」,而能源安全的政策原則在於「穩定能源供給來源與管道,確保能源供需均衡與系統正常運作,完善系統風險管理」。這個具體目標與政策原則,非常具象的傳達出臺灣政府對於能源安全的思維與措施,顯見臺灣對於能源安全的意念已由僅關注能源供應面的傳統能源安全概念,進一步延伸至能源需求面的管理以及能源供需系統的均衡,更加入了能源安全風險的管理。由此可見,臺灣能源政策對於能源安全議題的深度與廣度,較之美、日、韓等國家更為全面完整。亦即,臺灣的能源安全目標與做法不僅是依循國際趨勢與自身情勢所發展而來,且更能呈現出自有的在地特色與應有的政策意涵。

◎美國:技術發展追求能源獨立、能源外交確保能源來源

能源安全是美國歷任總統都要強調的能源政策目標,歐巴馬政府更積極地喊出「能源獨力」,試圖將能源安全更為具象的表現出來。美國透過三個核心措施來保障能源安全,第一、發展新的能源開發技術達成能源獨立目標;第二、提升汽車燃油效率與新型運輸技術降低對於石油的依賴;第三、在國務院下設立能源局強化能源外交,保障石油進口來源的穩定。

首先,在發展新的能源開發技術方面,美國除了積極發展頁岩油氣的探採技術,大量設置再生能源之外,也積極強化核電安全的監控管理促使核能的持續發展。這些措施,近年來成效極為顯著,讓喊了幾十年的能源獨立成為可能。 其次,美國運輸部門的石油消費量占全部的70%在,所以美國政府除了不斷提高汽車燃油的效率標準之外,同時,積極的開發電動車以及燃氣引擎的技術,以降低對於石油的依賴。目前,已經有愈來愈多的長途運輸卡車改用液化天然氣(LNG)為燃料,美國石油的消費量已有逐漸下降的趨勢。第三,美國為了強化能源外交關係保障石油來源的穩定,美國國務院於2011年11月成立能源局,期望透過外交關係,確保獲得安全可靠的能源供應。

◎日本:提高油氣存量因應情勢變化、一定自有比例減輕對外依賴

日本的能源依賴進口,如何確保能源穩定供應成為能源安全政策的核心目標,日本主要採行2個做法來維繫能源安全。第一、大量的石油及天然氣存量,以因應國際能源情勢變化;第二、提高自有油氣資源比例,降低對外依賴。

首先,日本的石油及天然氣安全存量的數量,大概是全球數一數二的國家。日本安全存量的規定是石油業者70天國內每日石油消費量, 政府5,100公秉原油的儲備。這樣的存量可以維持日本至少150天的石油消費需求。國際能源總署(IEA)對於會員國石油安全存量的建議數量是90天,日本的安全存量遠遠超過此一建議值。 另外,日本為降低對外石油的依賴,擬訂目標計畫在2030年前,把日本企業到海外油氣田開發油氣井,並將其開發之油氣運回國內使用的比例提高至40%,以確保油氣供應來源,油氣源多元化,穩定國內油氣價格。

◎韓國:維持能源供需平衡、加速開發海外資源、提高核能發電比例

和日本相同,韓國的能源也是仰賴進口,能源供應安全也是能源政策的關鍵,分析韓國的能源安全措施,主要有以下3項做法。

第一、維持能源供需平衡:保障傳統能源穩定供應及改善能源安全體系,構建安全可靠的能源開發、供應、消費體系。

第二、開發海外資源:擬訂和執行長遠的、系統的海外資源開發綜合規劃,擬訂於2020年達成自主油氣比例目標至35%以上。

第三、提高核能發電比例:根據2012年核能機構出版的全球核能白皮書,南韓有23座運轉中的核能反應爐,供給全國近1/3電力,並規畫於2030年前達到整體電力結構的60%。


關鍵字:能源安全,能源獨立,風險管理

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