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亞洲電業改革的模範生:一窺新加坡的自由化歷程

2017/12/27 |撰文:鄭金龍(前台電電力調度處處長、Gordoncheng's Blog部落客) 點閱人次: 4812

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新加坡推動電業改革,循序漸進發展
攝影/謝惠子

新加坡的電業改革從1995年至今,已經發展20餘年,從電力池競價到全民自由選擇的過程如何逐步改變?值得我們借鑒。

說到電業改革,社會各界最為擔心的就是在制度改變的過程中,可能造成供電系統的不穩定,從而影響全國的電力供應。早年的新加坡電業也跟台灣一樣都是國營電業,但它們早在20幾年前的1995年,就開始進行電業自由化的腳步,一步一腳印,預估明年全民都可自由買電,在自由化的過程中,也沒有因為電業改革而發生供應問題,可說是亞洲電業自由化的先驅。

台灣的電業自由化歷經20幾年,今年(2017)好不容易才往前邁出一小步。新加坡電業改革的做法,的確值得我們了解,或許正可做為正面臨相同問題台灣電業一個非常好的參考榜樣!


台北2倍大、殖民百年的島國:新加坡

新加坡共和國位於馬來半島最南端靠近赤道,北有柔佛海峽、南有新加坡海峽,分別與馬來西亞、印尼(蘇門答臘)相隔,跟馬國有兩座橋樑相連。全國面積約720平方公里,約為台北市的2.65倍, 2016年人口約561萬人,為台北市的2.1倍。

新加坡古稱淡馬錫(Temasek),1824年成為英國殖民地,二次世界大戰期間(1942~1945)被日本佔領;1945年日本戰敗,宣布無條件投降,英國恢復對新加坡的殖民統治。1959年6月3日,成為大英國協(Commonwealth of Nations)之自治政府(Self-government),並在1963年9月16日與馬來西亞合併,成為新加坡州(簡稱星州)。1965年8月9日,新加坡脫離馬來西亞,建立新加坡共和國。


電業改革循序漸進:從電力池競價到全民自由選擇

雖然全球電業自由化(Power Industry Deregulation & Restructure)最早開始於1982年南美洲的智利,但並不成功。8年後的1990年,英國推動電業重組,將國營電力公司CEGB的發、輸、配、售電切割分離,帶動了全球電業自由化的風潮至今。尤其大英國協的國家,像紐西蘭、澳洲、加拿大、南非、乃至於新加坡,也紛紛效法推動電業自由化。

英國電業自由化的推行,都是按部就班,先求全民共識立法,執行後再檢討,修法繼續向前。1990年首推電力池(Electricity Pool)競價,2001年精進為新電力交易方式(New Electricity Trading Arrangements, NETA)的雙邊合約購售電至今。

新加坡為大英國協的一員,1963年5月,新加坡公用事業局(Public Utilities Board, PUB)成立,負責電力、水、天然氣供應。而從1995年開始,師承英國電業自由化腳步,新加坡將政府電業機構解制公司化,轉型為國營電力公司,再成立電力池競價,用戶用電自由選擇,進而進一步民營化,持續精進自由化制度,開放雙邊合約購售電,預定到明年(2018)開放全民用電自由選擇等,都是按部就班進行。

新加坡電業自由化歷程,可以從下表1一窺其全貌:

表1/新加坡電業解制(自由化)歷程
新加坡電業自由化歷程
新加坡電業自由化歷程-2
資料來源/Milestones EMA網站 、Introduction to the Singapore New Electricity Market 第6版2010/10更新EMA、Corporate EMA 1999年網站

從上表顯示,新加坡電業改革是按部就班、從1995年開始,分3大階段循序漸進的:


一、第1階段(1995年1月):電力瓦斯公用事業由政府機構公司化,轉型為國營公司

為了增加競爭與提高效率,電業改革一開始是將新加坡PUB所屬的電力與天然氣公用事業由政府機構公司化,並將發電、輸配電、售電各自獨立成立公司。

最初的公司化是將PUB轉移到政府投資的淡馬錫控股公司(Temasek Holdings)旗下成立公司,除了大士發電公司(Tuas Power)直屬淡馬錫控股外,再成立1家新加坡能源控股公司(Singapore Power Holdings, SP),轄下除了兩座大電廠成立兩家發電公司外,輸配電、售電都各自獨立成立Power Grid公司及Power Supply公司。

除了發電、輸配電和售電之外,既有的通訊部門也跟ST Electronics合資成立1家通訊公司(SP Telecommunications;49%股份),原來的電能管理系統(Energy Management System, EMS)及保護電驛與電控部門跟德國西門子公司合資成立電力自動化公司(Power Automation;51%股份),台電公司目前使用中的第3代EMS就是它的德國母公司得標,由該公司協助裝設的。另外,還成立工程顧問及國際投資公司,此公司還曾經擁有台灣長生燃氣電廠(Independent Power Producer, IPP)25%股份,也買下澳洲維多利亞州輸配電及瓦斯公司(AusNet Services)31.1%及另一家SGSP Assets 40%股份。

新加坡的電力部門不大,但居然可成立將近10家公司,可說完全體現了只有競爭才能帶來效率的理念。


二、第2階段(1998年4月):建立電力池進行電力躉售交易

經過3年的運作,新加坡電業公司化穩定後,為進一步推動電業自由化改革,學習英國先成立新加坡電力池(Singapore Electricity Pool, SEP),進行電力躉售市場之集中交易,並由擁有輸配電網路及負責電力調度運轉的Power Grid公司來管理運作電力池。在此階段,在市場上參與競爭的公司幾乎都是國營企業,主要讓新加坡電業先熟悉電力自由化比較簡易的市場交易,沒有立即實施複雜度較高的即時現貨市場,以便為下一階段的改革打下良好的基礎。

1998年新加坡電力池交易方式電業架構圖
資料來源/「Regulating Singapore’s Electricity Industry」 2011/4/11 EMA簡報

三、第3階段(2003年1月):新加坡電力市場(NEMS)開始營運

1998年新加坡電業實施電力池躉售市場競價之際,英國又決定捨棄容易被市場少數公司壟斷的電力池交易模式,於2001年改採以雙邊合約為主的新電力交易方式(New Electricity Trading Arrangements, NETA)。於是,新加坡也檢討加速電業自由化腳步,2000年3月決定電業解除管制,全面開放競爭,也效法英國改採雙邊合約為主的新加坡電力市場(The National Electricity Market of Singapore, NEMS)取代電力池交易,並於2003年1月施行。

2003年新加坡電力市場(NEMS)方式之電業架構圖
資料來源/Regulating Singapore’s Electricity Industry, 2011/4/11 EMA簡報
2003年新加坡電力市場(NEMS)躉售與零售市場之電力、財務與調度資訊流程示意圖
資料來源/Wholesale Electricity Market Report, 2004 EMC

電力市場開放,保護小用電戶、追求責任效率

NEMS開放後有3大特色:一是電力調度中心設在政府機構、電力交易市場由半官方公司主導;二是簽訂特別保護合約,防止市場開放後電價波動,保護小用電戶;三是追求責任效率,輸配電(電網)公司一分為二,資產與運維各為獨立公司。

新加坡政府在推行NEMS之前,國會首先在2001年3月通過新的電業法,並於4月重組PUB,將用水公用事業改歸環境部管轄,PUB改組在貿易工業部(Ministry of Trade and Industry, MTI)下成立能源市場管制局(Energy Market Authority, EMA)(參考表2),負責電力及天然氣產業之管制,並內設電力調度控制中心(Power System Control Centre, PSCC),接替原由Power Grid公司負責的電力調度工作,確保電力系統運轉的安全;並由EMA與電力市場交易經驗豐富的紐西蘭M-co合資成立能源市場公司(Energy Market Company, EMC),接管原Power Grid公司負責的電力池批發電力市場的運作及結算管理。此外,還將新加坡能源控股公司擁有的兩家發電公司移轉給淡馬錫控股公司,避免發生電力交易不公平的情況。

前述新加坡NEMS電力調度與電力交易都由政府電業管制機構(EMA)負責的作法,為全球電業自由化比較罕見的方式,也可能比較穩當。至於開放用戶自選電力供應,2001年7月從契約容量大於2MW高壓大用戶開始,2003年6月開放給每月用電度數超過2萬度的工商大用戶,接下來逐步開放1萬度(2003年12月)、4千度(2014)、2千度(2015),到全面開放(2018年),也是循序漸進。

另外,為避免大發電公司壟斷市場價格,保護不具自選電力供應權的住宅等小用戶,特別規定3大發電公司與新能源服務公司(SP Service)簽訂特別保護合約(Vesting Contract),必須以新加坡最經濟的發電長期邊際價格(Long Run Marginal Cost, LRMC)出售總用電量之65%給SP Service轉售給小用戶,以穩定電價,降低開放初期之電價波動,然後逐年降低出售百分比。

最後,2003年1月1日,新加坡新電力市場開放,Power Grid公司取得單一輸電執照。2003年10月8日,新加坡政府要追求效率,將Power Grid公司再分成新能源資產公司(SP PowerAssets)及新能源電網公司(SP PowerGrid)。轉移Power Grid公司所有業務包括資產、輸電執照、合約及協約書給新能源資產公司。同時將原Power Grid公司員工(含管理階層)轉移至新能源電網公司。新能源電網公司另與新能源資產公司簽訂長期輸電管理合約書,負責管理及維護其輸配電網路。新能源資產公司設有供電可用性、供電品質、接電服務、用戶聯繫、抄表計量服務等五大服務面向的8項服務指標、服務標準、及績效目標,來確保用戶繼續獲得良好的客戶服務。

表2/新加坡能源管制局(EMA)組織架構表
新加坡能源管制局(EMA)組織架構表
資料來源:Corporate Structure EMA網站

電業改革模範生 新加坡經驗有一套

新加坡的電業改革從逐年開放用戶自選電力供應至今,到明年就將全面開放。在2015年,新加坡政府就開始運作電力期貨市場,由新加坡交易所(Singapore Exchange, SGX)負責,電力產品透過標準化合約以指定價格進行買賣,並在特定時間內交割合約,提供發電業者避險工具來管理運營風險,也提供消費者長期鎖定價格的機會。

新加坡是亞洲第1個電業自由化的國家,改革腳步循序漸進,從公用事業公司化、電力躉售交易到雙邊合約為主的電力市場開放,記取電業自由化先進英國的教訓,制定適合本國國情的架構與規則;在改革的同時,也企圖遏止市場壟斷的力量,將國營電業大膽分割,簽訂保護小用戶的條約等。追求效率、漸進改革、放眼國際的作法,在我國正在推動電業改革與自由化的當下,新加坡一步一腳印的做法,非常值得一起來思考與效法,從而讓台灣的電業可以在保持供電穩定的前提下,持續朝向更自由化市場邁進,提高電業效率,讓電力產業的市場發展,在穩定供電下也成為台灣經濟發展的動力。


關鍵字:電業自由化,電力市場,電力池

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