COP23「斐」常觀點:聚焦《巴黎協定》實作細則

2017/12/19 |採訪撰文:高宜凡(台達電子文教基金會計畫主任) 點閱人次: 263

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圖片來源/UNclimatechange (CC BY-NC-SA 2.0)

台灣時間2017年11月6日下午5點,聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)第23屆締約方大會(簡稱COP23)在德國波昂(Bonn)揭開序幕。這不僅是第1次由島嶼國家斐濟取得主辦權的氣候會議,也是美國總統川普宣布退出《巴黎協定》(Paris Agreement)後的首次大會,可說具備多重意義。


自2007年起開始追蹤氣候會議的台達電子文教基金會,這次也不例外地前往波昂,第11度實地參與氣候會議。

2015年在巴黎舉辦的COP21,催生出萬眾期盼的《巴黎協定》,成為自1997年的《京都議定書》(Kyoto Protocol)以來,另一部被各界寄予厚望、希望藉此加強各國減碳行動的全球協議。《巴黎協定》是有史以來最快通過生效門檻的國際環境公約,連近年一直處於戰亂的敘利亞,也在COP23期間宣布加入。在它加入後,不僅所有來自中東、北非的22個阿拉伯世界國家都一起響應,如今放眼所有聯合國會員,只剩美國還自外於此、處於一種「眾人皆醒我獨醉」的孤立狀態。

不過,《巴黎協定》只決定了人類必須減碳的大方向,如何落實本世紀末將全球升溫幅度控制在攝氏2°C內、甚至朝1.5°C邁進的長期目標?仍有許多細節須經討論。英國《衛報》便撰文比喻,《巴黎協定》像是一台「沒有作業系統的全新智慧型手機」,尚待往後幾屆氣候會議訂出實行細則才能發揮作用,本次COP23的任務即在於此。

正式會議啟動前,聯合國環境署(UNEP)公布了第8版《排放差距報告》(Emissions Gap Report),以估算目前各國繳出的NDCs(Nationally Determined Contributions;國家自定貢獻)減碳承諾,距升溫幅度2°C內的長期目標,溫室氣體排放量依然存有110~135億噸的極大差距。倘若全球第二大排放源的美國按其規劃在2020年完全退出《巴黎協定》,到了2100年升溫可能超過攝氏3°C,因此希望驅策各國談判代表做出正確決定。

圖片來源/顏東白提供

島國主辦讓議題更廣更細,移民、建築、運輸浮出水面

過去,由發展中國家及海島組成的島國聯盟(Alliance of Small Island States, AOSIS)及脆弱國家聯盟(Vulnerable Nations),雖然試圖在氣候會議聯合造勢、集體發聲,卻無法發揮太大政治影響力,遑論主導談判進程。COP23則首次由處於暖化危機前線的島嶼國家「斐濟」主辦,的確讓會議討論面向更加多元,也比往年多了不少新話題。

比方,如何安置遭遇極端氣候威脅的島國居民?如何善用原住民智慧減緩氣候變遷?以往這類「氣候難民」(Climate Refugee)和原住民題材較為冷僻,每年頂多1~2場,今年起碼超過10場。

再者,「建築」和「交通」也各自獨立為熱門話題。過去氣候會議已有不少以「城市」為題的活動,建築和交通常被囊括在其探討範疇內,然而,上述兩部門每年合計排放全球逾4成(與能源相關)溫室氣體,加上當前人口日益朝都市集中的趨勢,若能對症下藥,的確可大幅提升減碳效率。

圖片提供/台達電子文教基金會

這樣的發展其實呼應了去年COP22的結論:「馬拉喀什全球氣候夥伴」(Marrakech Partnership for Global Climate Action),呼籲將貢獻氣候行動的各領域劃分得更細,因此從能源、產業、交通、建築、水資源、移居、到土地使用,今年出現了許多針對單一主題的討論活動。以明顯增多的「交通」為例,本屆便從陸、海、空三大範圍分別召開不同活動,且討論層面涉及物流產業、單車運動、都市設計等多重概念,不再以單一的「綠色運輸」(Green Transport)概括統稱。


美國鬧雙胞,兩位歐盟領導扛起領袖重任

儘管川普已在6月宣布退出《巴黎協定》,今年氣候會議也未設立國家館,但COP23會場還是隨處可見美國的影子,相關話題更從未曾間斷。

比方,往返兩大會場Bula Zone(官方談判區)和Bonn Zone(民間活動和國家館)的路邊,就有個貌似愛斯基摩雪包的帳棚群,在萊因河畔矗立著紅藍白的美國國旗,那是代表美國民間力量的「U.S. Climate Action Dome」,也是整個COP23唯一非由政府贊助的另類國家館。來自美國各地的企業、學界、人民團體和州政府,在裡頭舉行一系列討論會議和公開演講,包括前紐約市長彭博(Michael Bloomberg)、現任加州州長布朗(Jerry Brown)等人,都曾先後造訪、發表演說。為維持美國和全球氣候行動的連結,大會主席斐濟總理貝尼馬拉馬還刻意任命布朗為COP23的城市和區域特使。

事實上,從現實面評估,美國脫離《巴黎協定》的衝擊,不僅拖慢了全球減碳步伐,還讓「綠色氣候基金」(GCF)及「調適基金」(Adaptation Fund)缺少最大的資金來源,聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)所屬機構、如政府間氣候變化專門委員會(IPCC),也因此面臨斷炊風險。

對此,COP23第二週的高階會議開場當天,法國總統馬克宏便蒞臨會場,登高一呼,強調歐洲可取代美國扮演氣候行動龍頭,也呼籲歐盟成員一起動員注資,支持IPCC的氣候科學研究工作。德國也宣布額外挹注調適基金5,000萬歐元,總理梅克爾則重申德國對氣候資金的承諾,宣稱2020年時要加倍投入。

圖片來源/Flickr @UNclimatechange

兩大政治明星一番信心喊話,不但強化了許多國家對於往後氣候談判的信心,在川普帶頭攪局、最大排放源中國大陸又遲遲不願表態承擔領導責任的情況下,更顯得份外重要。


官方實質進展有限,民間靈活推進

按《巴黎協定》規劃時程,全球將從2020年開始真槍實彈地進行減碳績效比拚,並自2023年展開首次每5年一輪的「全球盤點」(Global Stocktake)檢驗動作,因涉及資金籌措(誰出錢?)、責任分配(由誰做?)、檢核標準(如何檢驗?)等多如牛毛的執行內容,皆是「巴黎協定規則手冊」(Paris Rulebook)中的執行細節。故在手冊完成訂定之前,談判勢必陷入各方角力、各說各話的階段,難以有實質的進展,剛結束的COP23即是如此。

以最敏感的資金問題為例,從COP19華沙會議產生的「損失與損害」(Loss and Damage)機制至今已有4年,儘管脆弱國家聯盟不斷力推,認為應從氣候變遷造成的損害獲得賠償,但已開發國家仍然反對將此寫入條約,不願承擔這些道德債。爭論中的每年1,000億美元氣候融資,目前也還有大半資金遲未到位,僅收到少數捐款。如聯合國旗下調適基金(Adaptation Fund),今年僅分別收到來自德國(5,000萬歐元)和義大利(700萬歐元)的捐款。

圖片來源/phys.org

稍有成績的,應是會議結束前一日才啟動的「海洋路徑伙伴」(Ocean Pathway Partnership),把海洋生態、沿海社群、島嶼國家等議題連結上談判議程,預計2019年把海洋納入常設工作及各國減排任務。另外,COP23也發表了「性別行動計畫」(Gender Action Plan),賦予女性在全球氣候行動中的更多重要性。

比起進程緩慢的官方談判,民間單位不但更靈活、也更有效率。如日用消費品龍頭聯合利華(Unilever),就打算攜手挪威政府投入4億美元,促進森林保育和協助小農生產;英國金融集團匯豐(HSBC)則宣布未來將投資1,000億美元進行綠色投資,美國巧克力大廠Mars也公布了2025年減少27%、2050年減少67%碳足跡的綠色願景;通路霸主沃爾瑪(Wal-Mart)更承諾今後不再採購砍伐森林的商品,來自不同國家的25位市長也喊出2020年將實施更具企圖心的氣候計畫,以實現2050年達到「碳中和」(Carbon-Neutral)的永續城市願景。

圖片來源/紐約時報

展望2020,IPCC新報告成關鍵

成果有限的COP23落幕了,各界開始把希望寄託於下屆在波蘭舉辦的COP24,甚至逐漸把眼光望向2020年。

從Global Carbon Project(GCP)所發表的〈2017年全球碳預算〉報告發現,雖然過去3年(2014~2016)燃燒燃料產生的二氧化碳曲線看似平穩,今年卻可能上升2%、創下368億噸的歷史新高記錄,為國際氣候社群投下一枚震撼彈!再根據Climate Action Tracker統整美國、歐盟、中國大陸、印度等主要排放源當下減碳成績,現階段成果無法讓人樂觀,若要達成《巴黎協定》將全球升溫控制在攝氏2°C的目標,上述國家都得在未來幾年內繳出如「溜滑梯」般的減碳速度才能達成。

言下之意,按照目前各國提出的氣候行動,距離《巴黎協定》的全球升溫控制目標顯然還有一大段距離。對此,明年聯合國打算透過最新的「促進性對話機制」(Facilitative Dialogue,又稱Tanaloa Dialogue),並且配合IPCC推出的1.5°C科學實證報告,要求各國在COP24提出更積極的減碳承諾。隨著2020年《巴黎協定》即將正式上路的時間壓力,加上極端天氣災難不斷在各地湧現,這兩者將是決定COP24會有多少成果的關鍵。

最後,我們也把視角拉回台灣:從環保倡議團體、技術單位、地方政府、到民間基金會,這次COP23會場仍處處可見來自台灣的身影,當全球減碳競賽的遊戲規則和評鑑標準愈來愈明朗之際,這些都是幫助台灣加入氣候舞台的最大本錢。特別是在本屆主辦國斐濟主導下,逐漸浮出水面的氣候移民、綠色運輸、建築節能、城市及企業的自主行動等新興議題,也是往後幾屆氣候會議最有可能的討論焦點,因此當台灣在上述幾塊領域的著墨成績愈多,不但能增加在國際場合獲得參與權和發聲管道的機會,更能為自己增添因應極端氣候衝擊的能力。

圖片提供/台達電子文教基金會

【參考資料】
「低碳生活部落格」系列報導 http://lowestc.blogspot.tw/search/label/COP23
https://cop23.unfccc.int/news/concrete-climate-action-commitments-at-cop23
https://www.iea.org/weo2017/
https://www.c2es.org/content/cop-23-bonn/
http://www.climatechangenews.com/2017/11/20/everything-you-need-to-know-about-fiji-in-bonn-un-climate-talks/
http://climatetracker.org/infograph-cop-23-final-text/


關鍵字:COP23,巴黎協定,IPCC,島國聯盟,氣候難民

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